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[Title]
국가배상법 제5조 제1항에 규정된 '영조물의 설치 또는 관리의 하자'의 의미 및 그 판단 기준
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국가배상법 제5조 제1항에 규정된 '영조물의 설치 또는 관리의 하자'의 의미 및 그 판단 기준

















서울중앙지법 2005.8.26. 선고 2001가합57360 판결 【손해배상(기)】: 항소  
[각공2005.12.10.(28),1909]


--------------------------------------------------------------------------------


【판시사항】

[1] 국가배상법 제5조 제1항에 규정된 '영조물의 설치 또는 관리의 하자'의 의미 및 그 판단 기준

[2] 다른 자연적 사실이나 제3자 또는 피해자의 행위와 경합하여 발생한 손해도 영조물의 설치 또는 관리상의 하자에 의해 발생한 것으로 볼 수 있는지 여부(적극)

[3] 법령에 명시적으로 공무원의 작위의무가 규정되어 있지 않은 경우에도 공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정할 수 있는지 여부(한정 적극)

[4] 지하차도 및 주변 하수도시설물의 설치·관리상의 하자 및 소속 공무원의 부작위로 인하여 지방자치단체에게 침수사고로 인한 손해배상책임을 인정하되, 자연력 등의 경합을 인정하여 책임을 50%로 제한한 사례



【판결요지】

[1] 국가배상법 제5조 제1항 소정 공공의 영조물 설치·관리상의 하자라 함은 영조물이 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 상태에 있음을 말하는 것으로서, 이와 같은 안전성의 구비 여부를 판단함에 있어서는 당해 영조물의 설치·보존자가 그 영조물의 위험성에 비례하여 사회통념상 일반적으로 요구되는 정도의 방호조치의무를 다하였는지 여부를 기준으로 삼아야 할 것이다.

[2] 영조물의 설치·관리상의 하자로 인한 사고라 함은 영조물의 설치 또는 관리상의 하자만이 손해발생의 원인이 되는 경우만을 말하는 것이 아니고, 다른 자연적 사실이나 제3자의 행위 또는 피해자의 행위와 경합하여 손해가 발생하더라도 영조물의 설치 또는 관리상의 하자가 공동원인의 하나가 되는 이상 그 손해는 영조물의 설치 또는 관리상의 하자에 의하여 발생한 것이라고 해석함이 상당하다.

[3] 공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정하기 위하여는 공무원의 작위로 인한 국가배상책임을 인정하는 경우와 마찬가지로 '공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가한 때'라고 하는 국가배상법 제2조 제1항의 요건이 충족되어야 할 것인바, 여기서 '법령에 위반하여'라고 하는 것은 엄격하게 형식적 의미의 법령에 명시적으로 공무원의 작위의무가 규정되어 있는데도 이를 위반하는 경우만을 의미하는 것은 아니고, 국민의 생명, 신체, 재산 등에 대하여 절박하고 중대한 위험상태가 발생하였거나 발생할 우려가 있어서 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호하는 것을 본래적 사명으로 하는 국가가 초법규적, 일차적으로 그 위험 배제에 나서지 아니하면 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호할 수 없는 경우에는 형식적 의미의 법령에 근거가 없더라도 국가나 관련 공무원에 대하여 그러한 위험을 배제할 작위의무를 인정할 수 있을 것이며, 이는 지방자치단체와 그 소속 공무원에 대하여도 마찬가지이다.

[4] 집중호우시 침수될 위험성이 있음에도 불구하고 지방자치단체가 그 위험성에 비례하여 사회통념상 일반적으로 요구되는 정도의 방호조치의무를 다하지 못하였고, 소속 공무원이 침수의 방지 등 재해 상황에 필요한 조치를 충분히 시행하지 아니한 경우, 침수사고로 인한 재산상 손해에 대하여 지방자치단체에게 지하차도 및 주변 하수도시설물의 설치·관리상의 하자 및 공무원의 부작위로 인한 손해배상책임을 인정하되, 자연력 등의 경합을 인정하여 책임을 50%로 제한한 사례.

【참조조문】

[1]국가배상법 제5조 제1항/ [2]국가배상법 제5조 제1항/ [3]국가배상법 제2조 제1항/ [4]국가배상법 제2조 제1항,제5조 제1항,민법 제396조,제763조

【참조판례】
[1]대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54004 판결(공2000상, 830),대법원 2001. 7. 27. 선고 2000다56822 판결(공2001하, 1937),대법원 2002. 6. 14. 선고 2002다13164 판결/[2]대법원 1994. 11. 22. 선고 94다32924 판결(공1995상, 78)/[3]대법원 1998. 10. 13. 선고 98다18520 판결(공1998하, 2665),대법원 2001. 4. 24. 선고 2000다57856 판결(공2001상, 1202),대법원 2004. 6. 25. 선고 2003다69652 판결


【전 문】


【원고】 주식회사 이원통상 외 28인 (소송대리인 법무법인 한중 담당변호사 강동근)
【피고】 서울특별시 용산구 (소송대리인 법무법인 소망 담당변호사 임순명 외 4인)
【변론종결】
  
2005. 7. 22.


【주문】
  

1. 피고는 원고들에게 별지 원고 목록 인용금액란 기재 각 금원(인용금액 합계 697,871,020원) 및 위 각 금원에 대한 2001. 7. 15.부터 2005. 8. 26.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

2. 원고들의 재산상 손해에 관한 나머지 주위적 청구 및 예비적 청구와, 위자료 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용 중 3/4은 원고들이, 1/4은 피고가 각 부담한다.

4. 제1항은 가집행할 수 있다.


【청구취지】
  
피고는 원고들에게 별지 원고 목록 청구금액란 기재 각 금원 및 위 각 금원에 대한 2001. 7. 15.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 25%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.


【이유】


1. 기초사실

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1 내지 갑 제29호증의 2, 갑 제30호증, 갑 제32호증의 1, 2, 14 내지 59, 갑 제33호증, 갑 제38호증의 1, 갑 제46, 81호증, 을나 제4호증의 1, 을나 제8호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 2002. 3. 11.자, 2004. 1. 12.자 각 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 서울 용산구 한강로 2가 16에는 1988. 9.경 준공된 신용산 지하차도가 있는데(이하 '이 사건 지하차도'라 한다), 위 지하차도는 지상으로 철도가 지나감에 따라 그 지하로 차량이 통행할 수 있도록 하기 위하여 철도와 직각 방향으로 설치된 것으로 길이 187m(옹벽까지 포함할 경우 372m), 폭 24m, 깊이 4.6m 이상(공동피고였던 서울특별시의 2001. 10. 12.자 답변서에 첨부된 '지하차도 현황')에 이르는 U자 형태로 이루어져 있고, 지하차도의 남쪽 벽면 중간 부분 안쪽에, 지하차도에 흘러들어온 빗물을 배수시키기 위한 빗물펌프가 설치되어 있다.

나. 2001. 7. 15. 00:00경부터 04:00경까지 사이에 서울 용산구 지역에 합계 256㎜ 가량의 집중호우가 내렸는데(이하 '이 사건 집중호우'라 한다), 위 호우로 인하여 이 사건 지하차도 부근의 빗물이 지하차도로 흘러 들어와 그대로 고인 끝에 03:00경부터 04:00경까지 사이에 빗물이 넘쳐 지하차도 남쪽 입구 부근의 서울 용산구 한강로 2가 316-1, 2-194, 2-196에 위치한 원고들 소유 건물 또는 임차 점포가 침수되는 사고가 발생하였다(이하 '이 사건 침수사고'라 한다).

다. 이 사건 침수사고 당시, 이 사건 지하차도 남쪽 입구 부근에 위치한 한강로 2가 316-1 지하의 직경 600㎜ 하수관은 지하차도 북쪽에 위치한 용산 제2유수지로 통하는 하수관에 연결되지 아니한 채 끊겨 있었고, 부근의 일부 빗물받이(우수구) 또한 막혀서 빗물을 하수관으로 내려보내지 못하는 상태였다.

2. 당사자 주장의 요지

가. 원고들의 주장

이 사건 침수사고는 아래와 같은 피고의 영조물 설치·관리상 하자 및 피고 소속 공무원들의 직무 집행상의 과실로 인하여 발생한 것이므로, 피고는 원고들에게 국가배상법 제5조 제1항, 제2조 제1항에 기하여 위 사고로 원고들이 입은 손해를 배상할 책임이 있다(청구금액 중 1,000만 원은 위자료로, 나머지는 재산상 손해로 청구하되, 재산상 손해가 인정되지 않을 경우에 대비하여 예비적으로 위자료로도 청구한다).

(1) 이 사건 지하차도에는 빗물펌프가 설치되어 있기는 하나, 이 사건 침수사고 당시 긴급상황임에도 불구하고 담당공무원들이 3대의 펌프를 전부 가동시키지 아니하고 자동 가동 상태로 방치하여 순차적으로 작동되는 바람에 뒤늦게 3대가 모두 가동되기 시작하였고, 펌프에 전기를 공급하는 분전함이 지하차도 외부가 아닌 내부(지하)에 설치되어 있어 빗물펌프가 설치된 기계실 내부로 빗물이 들어간 후에는 전혀 가동되지 아니하였다.

또한, 이 사건 지하차도 내에는 차도와 인도 경계선을 따라 집수 및 배수를 위한 주름관과 빗물받이가 설치되어 있는데, 피고의 관리 소홀로 기능을 상실하여 이 사건 침수사고 당시 유입된 빗물이 전혀 배수되지 아니하였다.

(2) 이 사건 침수사고 당시, 이 사건 지하차도 부근 한강로 2가 316-1 도로 지하에 설치되어 있는 직경 600㎜ 하수관은 끊겨 있었고, 빗물받이들은 토사 등으로 막혀 있는 등 지하차도 부근 하수도시설물(이하 '이 사건 하수도시설물'이라 한다)이 제 기능을 수행하지 못하였고, 이로 인하여 빗물이 빗물받이, 집수암거를 거쳐 배수되지 못하고 지표를 따라 흘러 이 사건 지하차도로 유입되었다.

(3) 피고 소속 공무원들은 이 사건 지하차도 일대 주민들에게 침수 피해가 우려된다는 경고방송이나 대피방송을 전혀 실시하지 아니하였고, 집중호우가 예상되면 비상대기·근무하였어야 함에도 불구하고 이미 침수가 끝난 04:00경에서야 직원들을 비상소집하는 등 재해 상황에 필요한 조치를 취하지 아니하였다.

나. 피고의 주장

이 사건 지하차도 및 하수도시설물에는 설치·관리상 하자가 없고(이 사건 지하차도 주변 하수관은 서울특별시의 하수계획분야 업무처리지침에 따라 설치된 것이고, 막혀 있던 빗물받이는 1개뿐이었다.), 이 사건 침수사고는 시간당 108㎜의 강우로 인하여 한강로와 한강로 2가 등 고지대에 내린 빗물이 저지대인 이 사건 지하차도로 유입됨으로 인하여 발생한 불가항력적 천재지변으로 피고는 이로 인하여 발생한 원고들의 손해를 배상할 책임이 없으며, 가사 책임이 인정된다고 하더라도 불가항력적인 자연력과 원고들의 과실 또한 손해 발생에 기여하였으므로 책임이 제한되어야 한다.

3. 손해배상책임의 발생

가. 판단의 기초

(1) 이 사건 지하차도 및 하수도시설물은 모두 피고의 관할구역 내에 위치하고 있는 사실, 피고의 구청장은 이 사건 지하차도를 포함한 도로에 관하여 노선인정 공고를 한 이래 현재까지 이를 관리하여 오고 있고, 이 사건 하수도시설물 또한 하수도법 제2조 소정의 공공하수도로서 피고의 구청장이 관리하여 오고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제81호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 의하면, 이 사건 지하차도는 도로법 제22조 제1항에 의하여, 이 사건 하수도시설물은 하수도법 제7조 제1항에 의하여 각 그 설치ㆍ개량ㆍ수선 및 유지관리 업무가 피고 구청장의 사무에 해당하고, 위 각 시설은 공공의 목적에 제공하는 물적 설비에 해당하므로, 이 사건 지하차도 및 하수도시설물은 국가배상법 제5조에 정한 공공의 영조물이라 할 것이다.

한편, 국가배상법 제5조 제1항 소정 공공의 영조물 설치·관리상의 하자라 함은 영조물이 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 상태에 있음을 말하는 것으로서, 이와 같은 안전성의 구비 여부를 판단함에 있어서는 당해 영조물의 설치·보존자가 그 영조물의 위험성에 비례하여 사회통념상 일반적으로 요구되는 정도의 방호조치의무를 다하였는지 여부를 기준으로 삼아야 할 것이다(대법원 2002. 6. 14. 선고 2002다13164 판결 등 참조).

그리고 영조물의 설치·관리상의 하자로 인한 사고라 함은 영조물의 설치 또는 관리상의 하자만이 손해발생의 원인이 되는 경우만을 말하는 것이 아니고, 다른 자연적 사실이나 제3자의 행위 또는 피해자의 행위와 경합하여 손해가 발생하더라도 영조물의 설치 또는 관리상의 하자가 공동원인의 하나가 되는 이상 그 손해는 영조물의 설치 또는 관리상의 하자에 의하여 발생한 것이라고 해석함이 상당하다(대법원 1994. 11. 22. 선고 94다32924 판결 참조).

(2) 또한, 공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정하기 위하여는 공무원의 작위로 인한 국가배상책임을 인정하는 경우와 마찬가지로 '공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가한 때'라고 하는 제2조 제1항의 요건이 충족되어야 할 것인바, 여기서 '법령에 위반하여'라고 하는 것은 엄격하게 형식적 의미의 법령에 명시적으로 공무원의 작위의무가 규정되어 있는데도 이를 위반하는 경우만을 의미하는 것은 아니고, 국민의 생명, 신체, 재산 등에 대하여 절박하고 중대한 위험상태가 발생하였거나 발생할 우려가 있어서 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호하는 것을 본래적 사명으로 하는 국가가 초법규적, 일차적으로 그 위험 배제에 나서지 아니하면 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호할 수 없는 경우에는 형식적 의미의 법령에 근거가 없더라도 국가나 관련 공무원에 대하여 그러한 위험을 배제할 작위의무를 인정할 수 있을 것이며, 이는 지방자치단체와 그 소속 공무원에 대하여도 마찬가지라 할 것이다(대법원 2004. 6. 25. 선고 2003다69652 판결 참조).

(3) 이와 같은 판단의 기초 아래 이 사건 지하차도 등에 설치·관리상 하자가 있는지, 피고 소속 공무원들에게 직무 집행상 과실에 의한 의무 위반이 있는지 여부를 살펴본다.

나. 인정 사실

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제33호증, 갑 제38호증의 1, 갑 제39호증의 1 내지 7, 갑 제40, 45호증, 갑 제49호증의 1 내지 19, 갑 제50호증의 1, 2, 을나 제2호증, 을나 제4호증의 1, 2의 각 기재, 증인 강진일의 증언, 기상청장에 대한 사실조회 결과, 이 법원의 2002. 3. 11.자, 2004. 1. 12.자 각 현장검증 결과, 감정인 김형수의 감정 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있고, 이에 반하는 갑 제44호증의 기재는 믿지 아니하며, 갑 제42호증의 기재, 증인 신달수의 증언만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하다.

(1) 이 사건 지하차도에는 왕복 4차선의 차도와 그 양 옆으로 폭 3.5m의 인도가 설치되어 있고, 1988년경 건설 당시 지하차도의 집수·배수를 위하여 차도와 인도 경계를 따라 직경 450㎜의 플라스틱 재질 주름관이 매설되고 주름관 위에 양쪽 합하여 14개의 빗물받이가 설치되었다.

(2) 위 주름관은 그 후 함몰되어 집수관으로서의 기능을 상실하였고, 피고는 1992년경 주름관 위에 폭 30㎝, 깊이 15㎝의 집수도량을 만들고 그 위에 물받이를 덮어놓았는데, 이 사건 침수사고 당시 위 집수도량은 흙·쓰레기 등으로 막혀서 집수관으로서의 기능을 하지 못하였다(이 사건 침수사고 후 피고는 차도 양 옆에 빗물받이를 설치하고 빗물받이로부터 집수할 수 있는 집수용 맨홀을 도로 양 옆에 7개 설치하였다).

(3) 이 사건 지하차도 남쪽 벽면 중간 부분 안쪽에 빗물펌프실이 설치되어 있는데(당초 서울특별시에서 비용을 부담하여 철도청에서 설치를 하였는데, 관리주체가 철도청에서 서울특별시를 거쳐 피고로 변경되었다.), 지하에 집수정, 그 위에 기계실 겸 관리실, 기계실 내에 40마력짜리 펌프 3대가 설치되어 있고(펌프 1대가 1분당 7t의 물을 방출하는데, 최초 설계시에는 50년 확률빈도 강우량을 기준으로 50마력짜리 펌프 4대가 설치될 예정이었으나 과다설계라 하여 20년 확률빈도 강우량을 기준으로 위와 같이 설계가 변경되었다.), 펌프에 전기를 공급하는 분전함은 이 사건 침수사고 당시 지하차도 내의 인도보다 낮게 설치되어 있었다(침수사고 후 피고는 위 전기시설을 지하차도 바깥으로 옮겼다). 펌프는 집수정(높이 7.5m, 용량 675㎥로, 집수정에 물이 가득 차면 지하차도 바닥으로부터 천장까지 높이 중 4/10 지점까지 물이 고인다.)에 모인 빗물의 양에 따라 자동적으로 순차 가동되게 되어 있는데, 집수정 바닥으로부터 2.2m, 2.6m, 2.9m 높이로 물이 차오르면 각 첫 번째, 두 번째, 세 번째 펌프가 가동되기 시작하며, 이 사건 침수사고 당시에도 위와 같은 방식으로 펌프가 가동되었다.

(4) 이 사건 지하차도 남쪽 입구 부근은 낮게 경사져 있어 주변 하수관으로 흘러들어가지 아니한 빗물은 지표를 따라 지하차도로 흐르게 되어 있는데, 빗물이 지하차도 안으로 흐르는 것을 방지하기 위한 시설은 없고, 지하차도의 바닥으로부터 천장까지 높이 중 7/10 지점까지 물이 고이면 차도 전체가 물이 잠기고 주변 건물의 밑 부분에 물이 차기 시작한다.

(5) 이 사건 침수사고 당일인 2001. 7. 15. 용산구 일대에는 00:00경부터 04:00경까지 사이에 약 256㎜의 비가 내렸는데, 그 중에서도 02:10경부터 03:10경까지 사이에 108㎜의 비가 내렸다(이는 서울 지역의 80년 확률빈도 강우량이다).

(6) 이 사건 침수사고 당시 피고 소속 공무원 강진일, 용교상은 이 사건 지하차도 빗물펌프실에서 근무하고 있었는데(수방대비 근무기간으로 2명씩 2개조가 24시간 근무하고 있었다.), 03:00경 지하차도 내에 물이 점점 차 올라 빗물펌프실 내로 유입되기 시작하자 빗물펌프실에서 철수하여 분전함 메인스위치가 위치한 지하차도 북쪽 방향으로 이동하였고, 물이 차오르는 상황을 지켜보다 펌프실 내 분전함이 물에 잠겨 누전이 발생할 가능성이 생기자 위 시설에 전기를 공급하는 분전함 메인스위치를 차단하였으며, 이로 인하여 그 때부터 빗물펌프는 작동되지 아니하였고, 그 얼마 후 이 사건 지하차도가 완전히 침수되어 넘치게 되었다.

(7) 이 사건 침수사고 당시, 빗물펌프가 계속 작동되었더라면 침수심이 약 1.04m(4.92m - 3.88m), 침수량은 약 8,324㎥(30,278㎥ - 21,954㎥) 줄어들었을 것이고, 펌프가 최초 설계대로 설치되었더라면 침수심이 약 0.34m(4.92m - 4.58m), 침수량은 약 2,830㎥(30,278㎥ - 27,448㎥) 줄어들었을 것이며, 펌프 3대가 처음부터 동시에 가동되었더라면 침수심이 약 0.61m(4.92m - 4.31m), 침수량은 약 5,040㎥(30,278㎥ - 25,238㎥) 줄어들었을 것이고(이상은 다른 조건이 침수사고 당시와 동일한 것을 전제로 함), 위 3가지가 모두 이행되었더라면 침수심은 약 3.09m(4.92m - 1.83m), 침수량은 약 21,566㎥(30,278㎥ - 8,712㎥) 줄어들었을 것이다(감정서 19면).

(8) 한강로 2가 316-1 지하의 600㎜ 하수관은 이 사건 지하차도의 서남쪽에 위치한 용산역 광장 부근의 빗물받이들로부터 모인 빗물을 지하차도 북쪽에 위치한 용산 제2유수지에 연결된 하수관으로 보내기 위하여 설치된 것인데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 지하차도 입구 부근에서 끊겨 있는 바람에 이 사건 침수사고 당시 용산역 광장 부근의 빗물받이들로부터 모인 빗물이 지하차도 남쪽 입구 부근의 빗물받이를 통하여 지상으로 다시 올라와 지하차도로 흘러들어갔다.

(9) 이 사건 지하차도 남쪽으로 한강로에 연결되는 도로에는 양 옆으로 13개의 빗물받이가 설치되어 있는데, 위 빗물받이나 그에 연결된 하수관에 대하여 이 사건 침수사고 전 상당한 기간 동안 준설이 이루어지지 아니하여, 위 하수도시설물은 침수사고 당시 막혀 있었거나 설계 용량에 따른 집수 기능을 수행하지 못하였고, 이로 인하여 침수사고 당시 빗물이 하수관으로 흘러들어가지 못하여 지표를 따라 지하차도로 흘러들어갔다(한강로 2가 316-1 이원통상 건물 앞 빗물받이는 2002. 3.경에도 막혀 있었다).

(10) 피고 구청에는 자연재해대책법에 근거하여 피고 구청장을 본부장으로, 건설교통국장을 통제관으로 하수과장을 담당관으로 하는 재해대책본부가 편성되어 있고, 재해 1단계 비상발령시에는 하수과장이, 재해 2단계 비상발령시에는 건설교통국장이 각 총괄책임관의 임무를 담당하도록 정하여져 있는데(피고 구청장, 부구청장, 건설교통국장 등은 이 사건 침수사고일 03:00 이후에 재해발령사실을 통보받고 04:00 이후에 피고 구청에 나와 피해 내용을 접수·조사·보고하는 업무를 지시 또는 수행하였다.), 피고 구청은 이 사건 침수사고 전날인 2001. 7. 14. 19:00경 서울지역에 호우주의보가 발령됨에 따라 서울시재해대책본부로부터 수방시설물 가동 철저, 침수예상지 순찰 강화, 취약지역 주민홍보 등을 실시할 것을 내용으로 하는 재해 1단계 비상발령을 접수받았음에도 불구하고 당시 근무하던 피고 구청 소속 공무원들은 그 무렵 이 사건 침수사고 발생지인 한강로 2가를 비롯한 피고 구청 산하 각 동사무소 및 과에 재해 1단계 발령사실을 팩스로 전송하였을 뿐 서울시재해대책본부로부터 전달받은 그 밖의 조치들을 취하지 아니하였고, 이 사건 침수사고 당일 00:00경 서울지역에 호우경보가 발령됨에 따라 다시 서울시재해대책본부로부터 민방위대 및 119구조대 출동준비, 취약지역 주민홍보, 침수예상도로 순찰 강화 등의 조치를 취하라는 내용의 재해 2단계 비상발령을 받고, 03:00경 이 사건 지하차도 배수펌프실 근무자로부터 지하차도에 물이 차올라 근무지에서 철수하겠다는 보고를 받았음에도 불구하고, 피해상황을 접수하는 업무만을 수행하였을 뿐 이 사건 지하차도에 대하여 아무런 조치를 취하지 아니하였다.

(11) 이 사건 침수사고 다음해인 2002. 8. 4. 06:00경부터 11:00경까지 사이에 서울 용산구 일대에 168㎜의 비가 내려, 이 사건 지하차도 부근의 왕복 8차선 도로에는 어른 무릎 높이의 빗물이 고여 차량 통행이 통제되었으나, 이 사건 지하차도에는 빗물이 고이지 아니하였다.

다. 판 단

(1) 영조물 설치·관리상 하자 유무

위 인정 사실에 의하면, 이 사건 지하차도는 그 위치·구조상 집중호우시 물이 고여 부근의 건물들이 침수될 위험성이 있어서, 위 지하차도 및 주변의 하수도시설물 설치·보존자인 피고는 그 위험성에 비례하여 방호조치를 취할 의무가 있다고 할 것인데(위 지하차도 배수펌프 및 관련 하수도시설물이 서울특별시의 하수계획분야 업무처리지침 등 일반적인 기준에 따라 설치되었다는 사정만으로는 그러한 방호조치를 다하였다고 볼 수 없다.), 위 인정 사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 지하차도는 구조상 배수가 원활하게 이루어지지 아니하면 빗물이 흘러들어 물이 고일 수밖에 없음에도 불구하고 지하차도 내의 주름관·집수도량 등 집수·배수시설에 대한 관리가 이루어지지 아니한 점, ② 이 사건 지하차도로 흘러들어온 빗물을 배수시키기 위한 펌프의 용량이 최초 설계시보다 감소되어 설치되었을 뿐만 아니라, 집중호우에도 불과하고 처음부터 3대 모두 가동되지 아니하였고, 펌프에 전기를 공급하는 분전함이 지하차도 내 낮은 곳에 설치되어 지하차도가 일정 부분 침수되면 펌프 가동이 중단될 수밖에 없도록 설치된 점, ③ 이 사건 지하차도는 구조상 비가 내리면 주변의 빗물이 지하차도 방향으로 흐르게 되어 있고, 7/10 정도의 높이까지 물이 고이면 주변 건물이 침수됨에도 불구하고, 빗물이 지하차도로 흘러들어가는 것을 방지하기 위한 시설은 설치되어 있지 아니하고 이 사건 침수사고 당시 주변의 하수도시설물은 600㎜ 하수관이 끊겨 있고 준설이 이루어지지 아니하는 등의 이유로 빗물을 하수관으로 모아 보내는 기능을 제대로 수행하지 못한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 지하차도 및 이 사건 하수도시설물의 설치·보존자인 피고는 그 위험성에 비례하여 사회통념상 일반적으로 요구되는 정도의 방호조치의무를 다하지 못하여, 위 영조물은 그 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 상태에 있어 설치·관리상 하자가 있었다고 할 것이다.

(2) 직무 집행상 법령 위반 여부

자연재해대책법은, 지방자치단체는 재해로부터 주민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 당해 지역에 있어서의 재해예방·재해응급대책·재해복구 등에 관한 계획을 수립하고 이를 시행하여야 하고(제3조 제3항), 방재책임자(피고의 경우 구청장)는 관계 법령 또는 방재계획이 정하는 바에 의하여 재해가 발생할 우려가 있거나 재해가 발생한 때에는 재해의 발생을 예방하거나 재해를 경감하기 위하여 경보의 발령 또는 전달을 비롯하여 재해의 발생을 예방하거나 재해를 경감하기 위하여 필요한 사항 등 재해응급대책을 실시하여야 하며(제36조, 제2조 제2호), 방재책임자는 재해가 발생할 우려가 있거나 재해가 발생한 때에는 지체 없이 관계 법령 또는 방재계획이 정하는 바에 의하여 수방 기타 재해를 예방하거나 경감하기 위하여 필요한 응급조치를 실시하여야 한다(제39조)고 규정하고 있고, 같은 법 시행령은, 지방재해대책본부는 관할구역 안의 재해응급대책의 총괄조정 및 집행, 중앙재해대책본부로부터 지시받은 사항, 기타 관할구역 안의 재해예방·재해응급대책·재해복구 등에 관하여 필요한 사항 등을 관장한다고 규정하고 있다(제11조 제3항 제1, 3, 4호).

위 법령 내용과 앞서 본 인정 사실에 의하면, 피고의 방재책임자인 구청장은 집중호우로 인하여 차도 또는 하수도가 침수되어 인근 건물 내의 재산 피해가 예상되는 경우 침수의 방지 등의 조치를 이행할 법령상 의무가 있고, 그 밖의 피고 소속 공무원들도 재해비상발령이 내려진 상황에서는 피고의 재해대책본부 책임자 또는 구성원으로서 신속하게 서울시재해대책본부로부터 지시받은 조치를 시행하거나 방재책임자 및 산하 직원들에게 알려야 할 직무상 의무가 있음에도 불구하고, 과실로 이에 위반하여 재해 상황에 필요한 조치를 충분히 시행하지 아니하였다고 할 것이다.

(3) 소결론

결국, 위와 같은 피고의 영조물 설치·관리상 하자 및 피고 소속 공무원들의 과실로 인한 법령 위반으로 인하여 원고들의 이 사건 침수사고로 인한 손해가 발생하였다고 할 것이므로, 피고는 국가배상법 제5조 제1항, 제2조 제1항에 기하여 원고들에게 이 사건 침수사고로 입은 손해를 배상할 책임이 있다.

라. 피고의 불가항력 주장에 대한 판단 및 책임의 제한

피고는, 이 사건 침수사고는 시간당 108㎜의 집중호우로 인하여 한강로 및 인근의 고지대에 내린 빗물이 저지대인 이 사건 지하차도로 유입됨으로 인하여 발생한 불가항력으로 인한 천재지변이므로, 피고는 이로 인한 손해에 대하여 배상책임을 부담하지 아니한다고 주장하므로 살피건대, 이 사건 침수사고 당시 시간당 최대 108㎜, 00:00경부터 04:00경까지 사이에 256㎜의 비가 내린 사실은 앞서 본 바와 같으나, 을나 제1, 5호증의 각 기재만으로는 이 사건 침수사고가 천재지변의 불가항력에 의한 것으로서 앞서 본 바와 같은 피고의 영조물 설치·관리상 하자나 피고 소속 공무원들의 법령 위반이 없었다 하더라도 불가피하게 발생하였을 것이라는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

다만, 앞서 인정한 사실에 의하면 이 사건 침수사고로 인하여 원고들이 입은 손해는 자연력과 피고의 잘못이 경합되어 발생된 것이라고 할 것이므로, 피고의 배상 범위는 손해의 공평한 부담이라는 견지에서 손해발생에 대하여 자연력이 기여하였다고 인정되는 부분을 공제한 나머지 부분으로 제한하여야 할 것인바, 이 사건 침수사고 당시의 강우량 및 사고 발생 경위, 피고의 영조물 설치·관리상 하자 및 피고 소속 공무원들의 법령 위반 내용 등 이 사건 변론에 나타나 제반 사정을 종합하여 보면, 피고의 책임을 전체의 50% 정도로 제한함이 상당하다고 할 것이다.

4. 손해배상의 범위

가. 살피건대, 갑 제51 내지 80호증, 갑 제83 내지 105호증의 5의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지(중앙화재특종손해사정 주식회사의 2005. 4. 4.자 사실조사 보고서)를 종합하면, 원고들이 이 사건 침수사고로 입은 재산상 손해액은 별지 원고 목록 손해액란 기재 각 금액과 같은 사실을 인정할 수 있으므로(갑 제106호증, 갑 제107호증의 1 내지 5의 각 기재만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하다.), 피고는 원고들에게 이 사건 침수사고로 인한 손해배상금으로 위 목록 인용금액란 기재 각 금원(각 손해액 × 50%) 및 위 각 금원에 대한 이 사건 침수사고일인 2001. 7. 15.부터 피고가 항쟁함이 상당한 이 판결 선고일인 2005. 8. 26.까지는 민법이 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나. 원고들은 이 사건 침수사고로 인한 위자료의 지급 또한 구하나(1,000만 원 + 예비적으로 재산상 손해배상청구 중 인정되지 아니한 부분), 일반적으로 타인의 불법행위로 인하여 재산권이 침해된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 재산적 손해의 배상에 의하여 정신적 고통도 회복된다고 보아야 할 것이고, 재산적 손해의 배상만으로는 회복할 수 없는 정신적 손해가 있다는 점이 인정되어야 그 위자료를 인정할 수 있다고 할 것인데, 위와 같은 점을 인정할 증거가 없으므로 원고들의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

5. 결 론

그렇다면 원고들의 재산상 손해에 관한 주위적 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 재산상 손해에 관한 나머지 주위적 청구 및 예비적 청구, 그리고 위자료 청구는 모두 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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국가배상법 제5조 제1항에 규정된 '영조물의 설치 또는 관리의 하자'의 의미 및 그 판단 기준



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